Del turismo social al negocio inmobiliario: la transformación de Chapadmalal

Por Gustavo Néstor Fernández *

1. Introducción – Del derecho al descanso a la lógica del negocio

La noticia publicada el 18 de junio de 2025 por el portal Ladevi confirmó los temores de sindicatos, centros académicos y organizaciones barriales: el bloque PRO, aliado parlamentario del presidente Javier Milei, presentó un proyecto-masterplan para transformar el histórico complejo de Chapadmalal –emblema del turismo social argentino y Patrimonio Histórico Nacional- en un corredor inmobiliario “estilo Puerto Madero”. El anuncio llegó apenas semanas después de que la Administración nacional vaciara la Secretaría de Turismo Social y rescindiera los convenios que garantizaban estadías subsidiadas para familias de bajos ingresos, jubilados,  contingentes escolares y personas con discapacidad de escasos recursos.

El gesto simbólico es elocuente: donde antes se alojaban miles de niños que conocían por primera vez el mar con la mochila llena de sueños, ahora se proyectan torres vidriadas, marinas deportivas y desarrollos de alta gama reservados a un puñado de compradores con capacidad de dólares frescos. El Estado se retira y cede suelo público, patrimonio histórico y sentido de pertenencia civil a la lógica de la renta urbana. Lejos de ser una decisión técnica de “eficiencia”, como proclaman los voceros oficiales, se trata de un desmantelamiento deliberado de una política consagrada en la Constitución argentina y en los instrumentos internacionales que reconocen al ocio, al descanso y al turismo como manifestaciones concretas del derecho humano a la dignidad y al tiempo libre.

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2. Raíces históricas y jurídicas del turismo social argentino

El turismo social nace en la Argentina de los años cuarenta, impulsado por los movimientos sindicales y respaldado por la Constitución de 1949, que garantizaba vacaciones pagadas y colonias de verano para los trabajadores. A la vuelta de la democracia en 1983, la Ley 25.997 (año 2004)  otorgó rango ministerial a la política turística, ratificando que “El turismo social comprende todos aquellos instrumentos y medios que otorguen facilidades para que todos los sectores de la sociedad puedan acceder al ocio turístico en todas sus formas, en condiciones adecuadas de economía, seguridad y comodidad.» como lo expresaba el Artículo 38, de la Ley Nacional de Turismo  (25.997) hoy derogado por el Decreto 216/2025 . El complejo Unidad Turística Chapadmalal –junto con Embalse Río Tercero– fue concebido entonces como un dispositivo redistributivo: devolverle al asalariado aquello que la dinámica urbana le niega, el contacto directo con la naturaleza y la posibilidad de vacacionar sin hipotecar el salario.

En 1994, la reforma constitucional incorporó los tratados de derechos humanos con jerarquía supralegal, el llamado por la doctrina, bloque de constitucionalidad. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) exige a los Estados “reconocer el derecho que toda persona tiene al descanso, al disfrute del ocio y a vacaciones periódicas pagadas” (art. 7-d). La Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 24) «Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas. «refuerza este principio. En ese marco, el turismo social se convierte en política pública obligatoria para garantizar la igualdad material de oportunidades: no se trata de un “privilegio” sino de una medida redistributiva que equipara chances y genera ciudadanía.

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3. La dimensión social y económica de los complejos Chapadmalal–Embalse

Desde su inauguración, Chapadmalal alojó cada temporada a unas 65 000 personas, según relevamientos del Ministerio de Turismo (2015-2019). Un estudio de la Universidad Nacional de Mar del Plata registró que cada peso invertido allí generaba 4,3 pesos en la economía local: transporte, ferias de productores, feriantes de artesanías y empleo directo de personal de cocina, limpieza y mantenimiento. Los barrios del cordón sur marplatense –Faro, Playa Serena, San Patricio– desarrollaron polos gastronómicos y cooperativas turísticas gracias al flujo constante de contingentes.

Por otro lado, la perspectiva de género cobró protagonismo: las colonias de Chapadmalal contaban con cupos para mujeres víctimas de violencia y redes de cuidado infantil que permitían a madres jefas de hogar salir de contextos de encierro. Las convivencias de adultos mayores mejoraron indicadores de socialización y salud mental, demostrando que la “costa para todos” no era un eslogan, sino un vector de salud pública. Organizaciones mutualistas relevaban anualmente estadísticas que mostraban una reducción de la depresión estacional y del aislamiento en la tercera edad cuando el programa funcionaba a plena capacidad.

En términos macro, el turismo social diluye la estacionalidad y desarrolla economías contra-cíclicas: cuando el turista de mayor poder adquisitivo se retira en marzo, los contingentes escolares y de jubilados extienden la temporada, sostienen la ocupación hotelera y permiten empleos estables. Eliminarlo implica no sólo un recorte cultural, sino también destruir un amortiguador económico para miles de familias que trabajan de manera directa en el sector.

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4. El proyecto legislativo del PRO: de derecho social a commodity inmobiliario

El borrador legislativo del PRO, difundido por portales de Mar del Plata y respaldado por el concejal Emiliano Giri, propone “revalorizar el frente costero con inversión privada, integrando navegación deportiva, emprendimientos mixtos y polo gastronómico de alta gama”. La narrativa utiliza palabras-fuerza como “integración urbano-ambiental”, “espacio público inteligente” o “audiencia ciudadana”. Sin embargo, el texto habilita venta de tierras federales protegidas, admite torres de hasta 25 pisos y traslada al concesionario la selección de inquilinos: una triple privatización de suelo, renta y gobernanza. (Más portales 1)(Más portales 2)

La arquitectura retórica que equipara “turismo social” con “estancamiento” y “negocio inmobiliario” con “progreso” oculta la cuestión central: el desmantelamiento de un derecho colectivo para reemplazarlo por lógicas de mercado. El Estado se desliga de su rol de garante y se presenta simplemente como “facilitador de clima de negocios”; la participación ciudadana se reduce a foros acotados, sin peso vinculante. Lo que se vende como “puesta en valor” es, en realidad, exclusión por precios: la noche mínima proyectada ronda los USD 300, inaccesible para el la inmensa mayoría de los argentinos cuyo salario mensual promedio no supera los USD 340 al tipo de cambio oficial.

Los defensores del masterplan afirman que “el turismo social seguirá, pero mediante vouchers privados”. La experiencia comparada con los Bonos Vacacionales en Brasil (2019-2021) muestra que este esquema generó efectos regresivos: los hoteles recargaron tarifas, sólo el 12 % de los trabajadores pudieron utilizarlos y se disparó el gasto público sin redistribución efectiva.

Al mismo tiempo, la narrativa anti-gasto ignora que los hoteles 2 y 7 de Chapadmalal necesitaban apenas ARS 1 600 millones para terminar su puesta en valor, monto muy inferior a los incentivos fiscales propuestos para los inversores del nuevo puerto.

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5. Defender el ocio como prerrequisito de la ciudadanía

Eliminar el turismo social equivale a negar el principio según el cual la dignidad de la persona está por encima de las ganancias de los grupos económicos: una democracia madura se mide por su capacidad de garantizar derechos a quienes menos ingresos tienen. La historia demuestra que políticas redistributivas como Chapadmalal construyeron memoria, autoestima y sentido de comunidad en millones de ciudadanos. Renunciar a esa tradición bajo el argumento de “modernizar” es una regresión civilizatoria.

Los gremios (ATE-Turismo, Suteba, UTHGRA), las universidades y las organizaciones barriales anuncian acciones legales y movilizaciones para frenar la cesión, asimismo, un sector de docentes universitarios han manifestado su intención de preparar un amparo colectivo basado en el art. 43 de la Constitución y en los estándares de derechos económicos internacionales. La sociedad civil tiene la palabra: o defiende el ocio como prerrequisito de la ciudadanía o asiste pasiva a su conversión en un lujo para pocos.

6. Las responsabilidades internacionales del Estado argentino

6.1. Normativa universal aplicable

El art. 7-d del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconoce el “derecho al descanso, al disfrute del ocio y a vacaciones periódicas pagadas”. Argentina incorporó este tratado con jerarquía constitucional en 1994 (art. 75.22 CN), de modo que sus disposiciones obligan de forma directa a los tres poderes del Estado.

A ello se suman los principios 1, 2 y 7 del Código Global de Ética para el Turismo de la Organización Mundial del Turismo (OMT/ONU Turismo), que sugieren a los Estados el deber de “facilitar el turismo social” y “afirmar el derecho de todas las personas al descanso y al disfrute del tiempo libre mediante viajes” (art. 7 GCET)*. unwto.orgunwto.org

Los órganos de control –Comité DESC de la ONU y Relatoría Especial sobre Pobreza Extrema– vienen insistiendo en que las políticas turísticas no pueden supeditarse exclusivamente “a la maximización de divisas” sino que deben incorporar criterios de inclusión y accesibilidad. La eliminación del Programa de Turismo Social y la enajenación parcial de Chapadmalal contradicen esta lex lata: no se trata de “políticas discrecionales”, sino de obligaciones positivas cuya omisión genera responsabilidad internacional del Estado por violación de derechos económicos, sociales y culturales.

*ARTÍCULO 7 . Derecho al turismo. 
1. La posibilidad de acceso directo y personal al descubrimiento de las riquezas de nuestro mundo constituirá un derecho abierto por igual a todos los habitantes de nuestro planeta. La participación cada vez más difundida en el turismo nacional e internacional debe entenderse como una de las mejores expresiones posibles del continuo crecimiento del tiempo libre, y no se le opondrá obstáculo ninguno.
2. El derecho al turismo para todos debe entenderse como consecuencia del derecho al descanso y al ocio, y en particular a la limitación razonable de la duración del trabajo y a las vacaciones pagadas periódicas, que se garantiza en el artículo 24 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 7.d del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
3. Con el apoyo de las autoridades públicas, se desarrollará el turismo social, en particular el turismo asociativo, que permite el acceso de la mayoría de los ciudadanos al ocio, a los viajes y a las vacaciones.
4. Se fomentará y se facilitará el turismo de las familias, de los jóvenes y de los estudiantes, de las personas mayores y de las que padecen minusvalías.

6.2. Sistema interamericano de derechos humanos

Aunque la Corte IDH no ha dictado aún una sentencia en la que se reconozca expresamente el derecho al ocio, su jurisprudencia sobre vida digna (caso Street Children—Villagrán Morales vs. Guatemala, 1999) y sobre trabajo decente (caso Baena Ricardo vs. Panamá, 2001) integra los componentes de descanso y recreación como parte de la dignidad humana. La tendencia comparada permite inferir que la privatización irrestricta de un complejo vacacional estatal para sectores vulnerables podría constituir una violación del art. 26 de la CADH (desarrollo progresivo de los DESC) si se demuestra regresión sin justificación razonable.

En caso de consumarse la venta, los afectados tienen legitimación para recurrir a la Comisión Interamericana alegando (i) regresividad no justificada; (ii) discriminación indirecta por condición socio-económica; y (iii) afectación del patrimonio cultural inmaterial –pues Chapadmalal fue declarado Monumento Histórico Nacional en 2013, mediante Decreto 784/2013.

6.3. Parametría de Naciones Unidas y OIT

La OIT –Convenio 132 sobre vacaciones pagadas (1970) obliga a asegurar un período anual de descanso remunerado. Cuando el único modo de disfrutarlo es a través de planes estatales subsidiados, su eliminación sin alternativa real equivale a una interferencia del Estado en la esfera de derechos adquiridos. Del mismo modo, la Agenda 2030 (meta 8.9) insta a “formular políticas que promuevan el turismo sostenible y social, que genere empleo y promueva la cultura y los productos locales”. Los complejos Chapadmalal–Embalse encajan exactamente en esa meta, como reconoció la Auditoría General de la Nación en su informe 062/2024.

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7. Comparativa de marcos normativos iberoamericanos

Conclusión comparada. En todos los casos, el Estado sostiene alguna forma de subsidio directo o indirecto, consciente de que el turismo social corrige fallas distributivas y amortigua la estacionalidad. Argentina, lejos de alinearse con la tendencia iberoamericana, marcha hacia la contrarreforma: reemplazar subsidios universales por un modelo de voucher residual que la propia experiencia brasileña demostró ineficiente y desigual.

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8. Voces de los afectados y proyecciones económicas

8.1. Testimonios del territorio

El 14 de abril de 2025 más de 4 000 personas formaron un “abrazo simbólico” a los hoteles 1, 2 y 5 de Chapadmalal. “No queremos torres ni despidos, queremos vacaciones dignas para nuestros hijos”, gritaba Marta Ruiz, delegada de la Asociación de Personal de Turismo Social, ante la prensa. (tiempoar.com.ar)

Rubén Moya, chofer marplatense, resumió el impacto laboral: “Si cortan los contingentes, en invierno me quedo sin viajes escolares y tengo que volver a changas de albañil”. La Unión de Trabajadores Hoteleros (UTHGRA) estima 2 800 empleos directos comprometidos si el programa desaparece, sumados a 7 000 indirectos en gastronomía, artesanías y transporte.

8.2. Datos de multiplicador económico

Un informe interno del Ministerio (febrero 2023) calculó que cada peso invertido en Chapadmalal retornaba 4,3 pesos a la economía local mediante consumo en ferias, compras de insumos y salarios. argentina.gob.ar La Universidad Nacional de San Martín proyectó que la cancelación del turismo social recortaría un 0,12 % del PBI regional y desplazaría ARS 6 400 millones en ingresos anuales de los barrios del sur de Mar del Plata. ri.unsam.edu.ar

El Consejo Mundial de Viajes y Turismo (WTTC) advierte que la participación del sector en el PIB argentino podría caer a 7,4 % en 2026 si se profundiza la contracción del turismo interno vinculada a la pérdida de subsidios. wttc.org

8.3. Costos versus incentivos inmobiliarios

La Auditoría General estimó que refuncionalizar los hoteles 2 y 7 demandaba ARS 1 600 millones (USD 1,4 millones). El borrador de ley para el “Nuevo Puerto Chapadmalal” otorga a los desarrolladores exenciones de Ingresos Brutos y Sellos por un valor proyectado de USD 5 millones durante los primeros tres años. La relación costo-beneficio es elocuente: con apenas el 30 % de los beneficios fiscales concedidos a la iniciativa privada se podría financiar la modernización completa del complejo y mantener el programa social.

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9. Lineamientos de litigio estratégico

9.1. Vía judicial interna

• Amparo colectivo (art. 43 CN): legitimación de ONGs, sindicatos y usuarios habituales. Se pide medida cautelar para suspender ventas y un informe de impacto social previo.

• Acción declarativa de inconstitucionalidad en la Suprema Corte bonaerense (si hay cesión de dominio provincial) o en la Corte Suprema nacional (por posible violación de arts. 41 y 75.22 CN).

• Medida autosatisfactiva: jurisprudencia Halabi aplica a derechos de disfrute colectivo y patrimonio cultural.La jurisprudencia «Halabi» es un precedente clave de la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, dictado en el fallo publicado en Fallos 332:111. En este caso, la Corte reconoció la categoría de «derechos individuales homogéneos» como una subcategoría de los derechos de incidencia colectiva previstos en el artículo 43 de la Constitución Nacional. Esto implica que derechos personales o patrimoniales que afectan a una pluralidad de personas de manera similar, aunque con daños individuales diferenciados, pueden ser defendidos mediante acciones colectivas con efectos expansivos de cosa juzgada, siempre que exista una causa fáctica homogénea

9.2. Incidencia internacional

• Petición a la CIDH invocando violación regresiva del art. 26 CADH y principio de no-discriminación (art. 1.1).

• Alerta temprana a la Relatoría DESC ONU para activar Procedimiento de Comunicación Individual del PIDESC.

• Informe sombra ante el Examen Periódico Universal (EPU) 2026, destacando el retroceso en materia de ocio y descanso.

9.3. Estrategia probatoria

1. Pericias económicas basadas en estudios universitarios y datos de WTTC que muestren el perjuicio laboral y fiscal.

2. Testimonios directos (trabajadores, beneficiarios, vecinos) certificados por escribano.

3. Inventario patrimonial que acredite el valor cultural de los hoteles listado en archivos del Ministerio y catastros provinciales.

4. Comparación normativa iberoamericana para demostrar la anomalía argentina frente a estándares regionales.

9.4. Objetivos de fondo

• Declarar la nulidad de cualquier enajenación que viole el principio de progresividad de los DESC.

• Obligar al Estado a diseñar un plan de revitalización de turismo social con metas, presupuesto y cronograma.

• Fijar reparación integral (daño moral colectivo) destinada a un fondo específico para programas de ocio y recreación popular.

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10. Cierre propositivo

La disputa por Chapadmalal no es un simple choque ideológico sobre modelos de gestión turística: es una disputa por el sentido de la democracia social. El acceso al descanso y al espacio costero —colonizados cada vez más por la renta urbana— condensa la pugna entre la mercantilización total del territorio y la construcción de ciudadanía plena. Las comparaciones iberoamericanas demuestran que existe viabilidad fiscal y técnica para sostener el turismo social. Desde el derecho internacional hasta la economía local, los argumentos convergen en una conclusión: la regresión no es inevitable; es una decisión política que puede y debe revertirse.

Informe sombra ante el Examen Periódico Universal (EPU) 2026, destacando el retroceso en materia de ocio y descanso.La mesa está servida para el litigio estratégico y la movilización social. El desenlace dependerá de la capacidad de articular alianzas entre gremios, academia, organizaciones de derechos humanos y comunidades locales. Chapadmalal no es un balneario más; es un símbolo de inclusión que recuerda que el descanso —como la salud y la educación— no puede reducirse a un privilegio de mercado.

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• Gustavo Néstor Fernández. Docente a cargo de la Cátedra de Legislación Turística de la Licenciatura en Turismo , UNR.
• Desempeñó la docencia en universidades privadas y públicas y en postgrados de UNR en Turismo.
• Creador y Director del sitio turismoyderecho.com.ar
• Socio co-fundador de la consultora en Derecho del Turismo Lextravel
• Autor de libros y artículos de Derecho de Turismo y temáticas vinculadas al Turismo.
• Miembro y ex-presidente del Instituto de Derecho de Turismo de Colegio de Abogados de Rosario.
• Colaborador del Suplemento de Derecho del Turismo de elDial.com
• Docente de Derecho del Turismo desde hace más de tres décadas.