El futuro del Turismo Estudiantil en Argentina: Entre la libertad de mercado y la seguridad del viajero
Por Gustavo N. Fernández
¿Turismo Estudiantil sin garantías? El debate potencial tras la desregulación del DNU 70/2023
El turismo estudiantil, con su innegable componente social, cultural y emocional, representa un segmento particular y sensible dentro de la vasta industria turística argentina. Durante décadas, la organización de viajes de egresados y de estudio ha estado regulada por un régimen normativo específico, de orden público y con un marcado carácter protectorio, destinado a resguardar los intereses de los estudiantes y sus familias. Este sistema, consolidado principalmente a través de las Leyes N° 25.599 y su modificatoria N° 26.208, impuso a las empresas que operan en el rubro una serie de requisitos y garantías que lo diferenciaban notablemente del régimen general de las agencias de viajes que existía hasta fines de 2023.
La publicación del Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2023, que impulsó una profunda desregulación en múltiples sectores de la economía, incluyendo la derogación de la Ley de Agencias de Viajes N° 18.829 y la Ley de Hotelería N° 18.828, no alcanzó al régimen de turismo estudiantil, que, por el momento, mantiene su plena vigencia. Sin embargo, la filosofía subyacente al DNU, que privilegia la libertad de mercado, la reducción de costos y la remisión a las normas generales del Código Civil y Comercial y la Ley de Defensa del Consumidor, abre el interrogante sobre la posibilidad de que, en un futuro, este régimen especial sea puesto bajo revisión en su totalidad, ya que parcialmente fue modificado con el Nuevo Reglamento de Turismo Estudiantil 1/2024 que entre otras cosas eliminó la «cuota cero».
El régimen específico del Turismo Estudiantil y sus mecanismos de protección
El sistema de turismo estudiantil en Argentina, tal como se configura en la actualidad, es el resultado de un proceso de aprendizaje y reacción ante situaciones problemáticas ocurridas en el pasado. Quiebras de empresas organizadoras, incumplimientos contractuales, servicios de baja calidad o inseguros, y la consecuente desprotección de miles de estudiantes y sus familias, generaron la necesidad de una intervención regulatoria más estricta por parte del Estado. La Ley N° 25.599 y la Ley N° 26.208, junto con su normativa reglamentaria, establecieron un marco de requisitos y garantías que buscaban prevenir estas situaciones y, en caso de que ocurrieran, mitigar sus consecuencias económicas.
El núcleo de este régimen protectorio reside en la exigencia a las empresas que operan en el segmento de turismo estudiantil de cumplir con requisitos de habilitación específicos, utilizar un contrato modelo obligatorio, y fundamentalmente, constituir una serie de garantías. Entre estas garantías, destacaba el sistema de la «Cuota Cero», un aporte dinerario obligatorio que realizaban los estudiantes al momento de contratar el viaje, y que se integrab a un fideicomiso específico. La finalidad de este fondo fiduciario era actuar como un respaldo económico que asegure la efectiva realización del viaje programado o, en su defecto, el reintegro de las sumas abonadas por los servicios no prestados, ante situaciones de incumplimiento o insolvencia de la agencia contratada. Este mecanismo operaba como una suerte de seguro colectivo o garantía de cumplimiento, gestionado por un tercero (Fideicomiso Nación S.A.), que buscaba blindar económicamente a los estudiantes y sus familias frente al riesgo de falla empresarial.
Además las agencias de turismo estudiantil están obligadas a contratar otros seguros, como el de caución (para garantizar el cumplimiento del contrato), responsabilidad civil (para cubrir daños a terceros o a los propios viajeros), accidentes personales y asistencia médica. El régimen también impone requisitos sobre la idoneidad y el número de coordinadores que acompañan a los grupos, y otorga facultades de fiscalización y sanción a la autoridad nacional de turismo. Todos estos elementos conforman un sistema de protección en capas, diseñado para un segmento considerado especialmente vulnerable, dada la edad de los viajeros y las particularidades de los viajes grupales que a menudo se realizan lejos de sus hogares y en contextos de mayor exposición.
La filosofía desregulatoria del DNU 70/2023 y los argumentos a favor de la eliminación de garantías específicas
El DNU 70/2023, al derogar la Ley N° 18.829, desmanteló el sistema de habilitación y control estatal nacional para las agencias de viajes en general, argumentando que esta regulación «distorsiona el mercado» y «perjudica a los consumidores al limitar la competencia y aumentar los costos», y que la protección de los consumidores puede ser garantizada a través de la Ley N° 24.240 de Defensa del Consumidor y el Código Civil y Comercial de la Nación. Esta filosofía, que aboga por la mínima intervención estatal en la economía y la preeminencia de la libertad contractual y las fuerzas del mercado, podría, en principio, ser trasladada y aplicada a otros regímenes sectoriales específicos que aún subsisten, incluyendo el turismo estudiantil.
Los argumentos que podrían esgrimirse a favor de la derogación del régimen de turismo estudiantil o, más específicamente, del seguro de caución obligatorio, se alinearían con esta visión desregulatoria:
En primer lugar, se argumentaría que estos mecanismos de garantía, al implicar costos adicionales para las empresas (el aporte al fideicomiso de la hoy inexistente Cuota Cero, el costo de los seguros obligatorios de caución), incrementan el precio final de los paquetes de viajes de egresados o estudio, haciendo que el turismo estudiantil sea más caro para las familias. Desde esta perspectiva, la desregulación permitiría reducir los costos operativos de las empresas, lo que podría (teóricamente) traducirse en una reducción de precios para los consumidores, fomentando así una mayor actividad en el segmento.
En segundo lugar, se sostendría que la existencia de un sistema de garantía colectiva como la «Cuota Cero» distorsionaba las señales del mercado y la competencia leal, ya que el fondo común podría cubrir fallas de empresas menos solventes o diligentes, en lugar de que cada empresa compita ofreciendo sus propias garantías privadas o seguros que reflejen su solidez y buen desempeño. Se argumentaría que el mercado debería permitir que las empresas ofrezcan distintas opciones de seguros o garantías de manera voluntaria, y que los consumidores elijan en función de su confianza en cada empresa y el nivel de garantía ofrecido, confiando en la capacidad del mercado para premiar a las empresas más responsables.
Finalmente, se podría postular que la protección del turista-consumidor ya está suficientemente garantizada por las normas generales del Código Civil y Comercial (responsabilidad contractual, responsabilidad por hecho de terceros) y, fundamentalmente, por la Ley de Defensa del Consumidor (deber de información, prohibición de cláusulas abusivas, responsabilidad solidaria de la cadena -art. 40 LDC-, daño punitivo). Según este argumento, los turistas estudiantiles, al igual que cualquier otro consumidor, podrían reclamar por incumplimientos o daños a través de las vías administrativas (COPREC, autoridades de consumo) o judiciales, y la responsabilidad solidaria del art. 40 de la LDC permitiría dirigirse contra todos los que intervinieron en la comercialización y provisión del servicio, incluyendo a la empresa organizadora, la empresa de transporte, el hotel, etc. Se consideraría que las garantías privadas (seguros de responsabilidad civil, asistencia al viajero) y la propia diligencia en la contratación por parte de las familias, sumadas al marco general de la LDC, son suficientes.
La protección de los viajeros vulnerables y los riesgos de la desregulación en el Turismo Estudiantil
Frente a los argumentos desregulatorios, se alzan con fuerza las voces que defienden la necesidad imperiosa de mantener un régimen de protección específica y reforzada para el turismo estudiantil, argumentando que este segmento presenta particularidades y vulnerabilidades que no son adecuadamente contempladas por el marco general del derecho de consumo, o que los riesgos de la desregulación superan ampliamente los posibles beneficios en términos de reducción de costos.
El argumento central en contra de la desregulación o la eliminación de las garantías específicas en el turismo estudiantil radica en la particular y acentuada vulnerabilidad de los sujetos involucrados: adolescentes, a menudo viajando sin sus padres, en grupos numerosos, a destinos lejanos de su residencia habitual, y en el marco de actividades que pueden implicar riesgos específicos. Esta vulnerabilidad se diferencia de la del consumidor promedio y justifica un deber de protección reforzado por parte del Estado.
Asimismo, se destaca la historia reciente del sector, marcada por situaciones de grave desprotección y perjuicios económicos para las familias ante la quiebra de empresas, que a menudo generaron la pérdida total de lo pagado y la imposibilidad de realizar el viaje. La «Cuota Cero» nació precisamente como respuesta directa a esta problemática, buscando evitar que miles de familias se quedaran sin viaje y sin su dinero ante la caída de una empresa. Argumentar que el mercado o los seguros privados individuales son suficientes desconoce o minimiza el riesgo sistémico que puede presentarse en este segmento y la capacidad real de las familias para afrontar litigios complejos y costosos en el exterior o contra empresas insolventes.
Si bien la Ley de Defensa del Consumidor y el Código Civil y Comercial ofrecen un marco de protección general (responsabilidad solidaria, deber de información), la efectividad de estos mecanismos en el contexto de un viaje de egresados cancelado por quiebra de la empresa organizadora puede ser limitada. Un juicio puede ser prolongado y costoso, especialmente si involucra a múltiples prestadores o si la empresa se declara insolvente. La «Cuota Cero», en cambio, ofrecía un mecanismo de garantía colectiva y de ejecución relativamente ágil y directa, diseñado específicamente para este riesgo y este segmento. Eliminarla implicó trasladar nuevamente el riesgo de insolvencia de la empresa organizadora directamente a las familias, quienes podrían perder todos los ahorros destinados al viaje.
La eliminación de los requisitos de habilitación y fiscalización específicos, sumada a la desaparición de garantías financieras específicas, podría facilitar la aparición de operadores menos solventes o idóneos, incrementando el riesgo para los estudiantes. Confiar exclusivamente en la capacidad de autoprotección de los consumidores (familias) y en los mecanismos de control ex post (juicios) o ex ante generales (LDC, CCCN) podría no ser suficiente para prevenir situaciones de desprotección masiva, dado el historial del segmento. Por ello, mantener el régimen especial se considera un mal menor necesario para garantizar una seguridad mínima en una actividad que involucra a un colectivo vulnerable.
En el actual contexto normativo argentino, donde la desregulación es la bandera, el régimen de turismo estudiantil se presenta (o presentaba?) como una excepción notable. Hoy ese régimen de ciertas garantías parece tender a desaparecer. Veremos cómo queda el sector luego de usar la «motosierra» en lugar de usar un «bisturí».
Turismo y Derecho
